Podría decirse, entonces,
que la palabra hace referencia a la variedad de organismos vivos y los sistemas
ecológicos donde se encuentran. Estaría integrada, así, por un nivel genético
(variabilidad dentro de una especie), un nivel especie (variabilidad de
organismos vivos) y un nivel ecosistema (variedad de hábitats y procesos
ecológicos).
Cabe especificar que la
biodiversidad no puede ser entendida como un concepto estático, sino que varía
incansablemente con el tiempo. Evoluciona, cambia, muta, adquiere nuevas
características. Los integrantes de la biodiversidad de Neuquén no son los
mismos que los de Chaco ni los mismos que los de Neuquén hace 10 años. Cada
especie, cada gen, cada ecosistema tiene sus propias características, que lo
diferencian del resto.
En esta heterogeneidad y en
esta constante evolución pueden encontrarse las dos columnas de la
biodiversidad.
Y justamente estas
particularidades son las que dificultan su regulación jurídica, ya que el
Derecho generalmente regla relaciones permanentes o, al menos, estáticas y
agrupa un conjunto que tienen un elemento en común bajo una misma norma.
La heterogeneidad y
evolución de la biodiversidad plantean un desafío al Derecho. El reto consiste
en proteger la totalidad de la biodiversidad con un criterio unitario, aplicando
un mismo sistema de defensa.
Se trata de fomentar la
conducta de cuidado y prevención en el ciudadano y brindarle la mayor
información posible, otorgar una acción, evitar la reducción y amenazas con
respecto a toda la biodiversidad en el país. Asegurar la diversidad y
supervivencia de todas las especies y el respeto de su hábitat y modo de vida.
El objetivo se vería
frustrado si, mediante distintas normativas, se intenta proteger por separado a
cada tipo de planta o una especie determinada de animales. Esta política
legislativa fragmentaria, si bien sería efectiva en la protección de las
especies sobre las que recae, no aseguraría la diversidad biológica ni a los
seres vivos en su conjunto. Podría pensarse en varios ríos que convergen en una
misma desembocadura al mar. Si se intentara contener sus aguas, resultaría más
simple construir el dique en la desembocadura común que construir tantos diques
como ríos en un punto anterior a aquel en el cual confluyen.
Así, en Argentina, podemos
encontrar leyes referidas a la fauna, distintas de aquellas que regulan la fauna
silvestre. Otras normas recaen sobre los recursos vegetales y otras sobre
producciones del agro. Cada normativa crea una autoridad de aplicación y no
contempla una necesaria coordinación con las demás.
Los únicos criterios
unificadores aparecen en lo relacionado a parques nacionales y áreas protegidas
y cuando se sancionan leyes marco sobre recursos naturales y el medio ambiente.
Durante mucho tiempo los
países integraron sus esfuerzos para establecer mecanismos internacionales a fin
de proteger algunas especies de fauna. Ejemplos de esta costumbre son el
Convenio para la Conservación de la Vicuña (Leyes 19282 y 23582), la Convención
Internacional para la Reglamentación de la Caza de la Ballena (Decretos 3162/46
y 281/56) y, desde otro punto de vista, la Convención para la conservación de
Especies Migratorias de Animales Silvestres (Ley 23918).
La protección integrada
también aparece en las relaciones internacionales. Así, en 1940, en Washington,
se firmó la Convención para la Preservación de la Flora, de la Fauna y de las
Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América. A su vez la Convención
sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora
Silvestres, firmada en Washington en 1973 y ratificada en 1980 por ley 22344
busca controlar el tráfico de especies silvestres amenazadas de extinción y sus
productos.
Pero fue recién en 1992, en
la ciudad de Río de Janeiro donde se elaboró el convenio internacional que
adopta un verdadero enfoque sistemático y no sectorial sobre la conservación de
la biodiversidad: la Convención de Protección de la Diversidad Biológica de las
Naciones Unidas. Esta convención constituye el primer intento de la comunidad
internacional de promover la conservación de la biodiversidad por sí misma y
constituye un acuerdo marco que deja en cabeza de los distintos Estados la
elaboración e implementación de una política ambiental sobre el tema. No enumera
especies de fauna y flora ni especifica que la protección deberá recaer en algún
ecosistema en particular. Lo que busca es crear una verdadera conciencia en los
distintos países signatarios sobre la protección de la biodiversidad a fin de
que ellos mismos, siguiendo ciertos principios ambientales rectores, creen la
legislación necesaria para fomentar el cuidado y evitar los perjuicios a la
diversidad biológica en sus territorios. Si bien los valores buscados por la
convención para imprimir en sus integrantes son amplios y variados, en su primer
artículo sintetiza los objetivos primordiales perseguidos: "la conservación de
la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la
participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la
utilización de los recursos genéticos".
La República Argentina ha
aprobado esta convención mediante ley 24375, sancionada el 7 de setiembre de
1994 y promulgada el 3 de octubre del mismo año.
Unos años más tarde, a
través del Decreto Nacional 1347/97 se dispone la creación de la Comisión
Nacional Asesora para la Conservación y Utilización Sostenible de la Diversidad
Biológica, que funciona en el ámbito de la Secretaría de Recursos Naturales y
Desarrollo Sustentable y se convierte en el órgano de aplicación de la ley
24375.
1 ¿Qué es un estudio de
impacto ambiental? Características
Es un proceso destinado a
mejorar el sistema de toma de decisiones políticas. Su objetivo es que tanto las
normas como los planes de desarrollo sean ambiental y socialmente sustentables.
Así, busca reducir o eliminar sus consecuencias negativas y acrecentar los
efectos positivos.
Es interdisciplinario, no
pudiendo abocarse a sólo un aspecto del objeto regulado. Debe importar tanto una
análisis ecológico como económico y social. Por lo tanto necesita de
especialistas de distintas ramas de la ciencia.
Obedece a la lógica de
estudiar la realidad antes de imponer una regulación sobre ella. Responde a
preguntas tales como ¿este proyecto de ley será verdaderamente beneficioso o
perjudicará lo que se está buscando proteger? O, en el caso que interesa a este
trabajo, ¿la biodiversidad del lugar donde la ley va a aplicarse resultará
protegida o diezmada durante su vigencia?.
2 La intervención de la
sociedad
Otro punto fundamental de
esta idea está constituido por la participación de quienes se verán afectados
por la norma en cuestión. El estudio de impacto ambiental (en adelante EIA)
necesita la colaboración de los habitantes de las poblaciones sobre las que
recaerán los efectos de la ley.
Este principio se sustenta
básicamente en dos realidades:
1) Quienes viven
diariamente en la zona conocen las necesidades de la misma. Están al tanto del
estado y la composición de la biodiversidad en su localidad. Saben cuales son
los elementos que la dañan y cuales son las actividades que implican un riesgo
para ella, por ejemplo tareas fabriles que desprendan productos tóxicos. Conocen
la riqueza y diversidad de la biología local y tal vez imaginan de qué manera
pueden desarrollar su vida sin afectarla. No se puede negar que sería importante
conocer su opinión acerca de esto tópicos.
2) Además, ellos serán los
que, en definitiva, deberán cumplir con los preceptos de la norma. Resulta
lógico pensar que si participan en su elaboración, estarán mejor presupuestos a
cumplirla. La norma, al surgir de ellos mismos o, al menos, al contar con su
colaboración, dejaría de ser algo extraño, impuesto desde Buenos Aires o, en su
caso, la capital de su provincia. Al contar con la aprobación de los
especialistas del área y de sus vecinos, el destinatario de la normativa la
internaliza en forma distinta. Quizás toma conciencia de la importancia del
cuidado de la vida ecológica que lo rodea.
Queda demostrado entonces
que los objetivos de la norma que regulará la conducta debida hacia la
biodiversidad serán más fáciles de alcanzar si la población, a través de un
sistema de representantes y en forma ordenada, participa en su construcción. Una
ley que no fue previamente discutida por los distintos sectores y especialistas
vinculados a ella ni estudiado el efecto que generará en el objeto que se
propone regular difícilmente llegará a ser útil a la sociedad.
3 Su reconocimiento en la
legislación
La Convención de Protección
de la Diversidad Biológica de las Naciones Unidas, ya mencionada en este
trabajo, dice en la primera parte de su art. 14:
Artículo 14. Evaluación del
impacto y reducción al mínimo del impacto adverso
1. Cada Parte Contratante,
en la medida de lo posible y según proceda:
a) Establecerá
procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto
ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos
importantes para la diversidad biológica con miras a evitar o reducir al mínimo
esos efectos y, cuando proceda, permitirá la participación del público en esos
procedimientos.
b) Establecerá arreglos
apropiados para asegurarse de que se tengan debidamente en cuenta las
consecuencias ambientales de sus programas y políticas que puedan tener efectos
adversos importantes para la diversidad biológica;
Por su parte, la Ciudad de
Buenos Aires en su moderna Constitución, sancionada en octubre de 1996,
prescribe en el art. 30:
ARTÍCULO 30.- Establece la
obligatoriedad de la evaluación previa del impacto ambiental de todo
emprendimiento público o privado susceptible de relevante efecto y su discusión
en audiencia pública.
Mediante la Ley 123,
sancionada el 10 de diciembre de 1998, la Ciudad reglamenta esta cláusula
constitucional determinando el procedimiento técnico administrativo de
evaluación de impacto ambiental. En sus primero artículos prescribe:
I - DE LA EVALUACION DE
IMPACTO AMBIENTAL
Art. 2º - Entiéndese por
Evaluación del Impacto Ambiental (EIA) al procedimiento
técnico-administrativo
destinado a identificar e interpretar, así como a
-
prevenir los efectos de corto, mediano y
largo plazo que actividades, proyectos,
-
programas o emprendimientos públicos o
privados, pueden causar al ambiente, en
-
función de los objetivos fijados en esta
ley.
II - DEL IMPACTO AMBIENTAL
Art. 3º - Se entiende por
Impacto Ambiental a cualquier cambio neto, positivo o
negativo, que se provoca
sobre el ambiente como consecuencia, directa o indirecta, de acciones
antrópicas que puedan producir alteraciones susceptibles
de afectar la salud y la
calidad de vida, la capacidad productiva de los
recursos naturales y los
procesos ecológicos esenciales.
La Ley continúa
describiendo un detallado procedimiento que deberá desarrollarse a fin para
cumplir con el EIA y en el art. 26 dispone:
XII - DE LA PARTICIPACION
CIUDADANA.
Art. 26º - Finalizado el
análisis de las actividades, proyectos, programas o emprendimientos
categorizados como de relevante efecto ambiental y elaborado el
Dictamen Técnico por parte
de la Autoridad de Aplicación, el Poder Ejecutivo convoca en el plazo de diez
(10) días hábiles a Audiencia Pública Temática, de acuerdo con los requisitos
establecidos por la Ley No 6. El costo será a cargo de los responsables del
proyecto.
Por lo tanto estas tres
normativas, una internacionalmente, vigente en todo el territorio nacional y las
otras dos a nivel local, concuerdan con la necesitad de realizar un EIA antes de
legislar en la materia. La Convención se limita a invitar a los 150 Estados
signatarios a crear normas en este sentido y la ley de la CABA ordena realizar
un meticuloso proceso previo. En ambos casos se prevé y alienta la participación
de la sociedad en la realización del EIA.
"Verzeñassi Sergio Daniel y
otros. c/ Superior Gobierno de la Provincia de Entre Ríos s/ acción de amparo
ambiental" 3 de junio de 2004 (ANEXO II)
(Nota: La demandada, a
través de la Fiscal de Estado apeló y la causa se elevó a la Sala Penal del
Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Entre Ríos, sin que hasta el
día de la fecha se haya dictado sentencia en esta instancia.)
Síntesis y análisis del
caso:
a) Hechos: El Gobierno de
la Provincia de Entre Ríos, mediante un decreto del Poder Ejecutivo, deja sin
efecto un decreto anterior emanado del mismo órgano. El nuevo decreto trae dos
novedades importantes. Por un lado manda el cese de la "Declaración de
Emergencia del Bosque Nativo" y por otro faculta a la Secretaría de Producción
–que se desempeña en el ámbito del Poder Ejecutivo provincial- a conceder
permisos de desmonte.
b) Pretensión de los
actores: Piden que se decrete la inconstitucionalidad del decreto y "se ordene
al Poder Ejecutivo el mantenimiento de la emergencia ambiental del bosque nativo
y la diversidad biológica que lo conforma, y se establezca un plazo de dos
años para la conformación de la estrategia Provincial de Diversidad Biológica".
Argumentos:
i) El Poder Ejecutivo "se
negó el acceso a los accionantes a información socioambiental para participar
del proceso de construcción de las nuevas normas de emergencia, no se ha dictado
normativa protectora y se ha ignorado la legislación nacional sobre la materia"
ii) "No se han
desarrollado estudios de impactos ambientales que analicen los efectos que
puede provocar la pérdida de vigencia del Decreto. 4519/03 y que la Provincia no
ha dispuesto estudios de impacto socioambiental del modelo agrario vigente
careciendo de un área especifica en el ámbito de la máxima autoridad
ambiental de la provincia"
iii) "Contradicción de la
norma con la regulación legal vigente en la materia, en particular tratados
internacionales, legislación nacional y mandatos constitucionales que precisan
e invocan, de los que resulta conculcatoria (arts. 41, 43 y 124 de la C.
Nacional y leyes de presupuestos mínimos ambientales dictadas en su
consecuencia -Ley General del Medio Ambiente Nº 25.675 y Ley Nº 25.831 y
Convenio Internacional sobre Diversidad Biológica aprobado mediante la Ley Nº
24375)."
c) Dictamen del juez: Hace
lugar a la acción presentada por los actores, entendiendo al decreto cuestionado
como arbitrario "frente a la ausencia de estudios de impacto ambiental".
Argumentos:
i) "Escasez de estudios
oficiales -aunque sí de la academia- sobre el estado actual del bosque nativo y
la carencia de estudios de factibilidad de impacto ambiental respaldatorios,
que ineludiblemente requiere la toma de decisiones en esta materia "
ii) El régimen previsto por
el decreto no resulta "eficaz para impedir la afectación -o minimizarla- de la
masa forestal de la Provincia, sus suelos y su biodiversidad, en tanto no solo
son insuficientes las medidas adoptadas por la demandada sino todo lo
contrario, son arbitrarias ante el desconocimiento que el impacto ambiental que
la prosecución de la actividad de tala y desmonte dispuesta puede generar en
recursos naturales actualmente degradados".
iii) Un régimen político es
manifiestamente ilegítimo y arbitrario " al desconocer -ante la carencia de los
estudios pertinentes- el impacto ambiental que tendrá su decisión"
Pienso que el presente
fallo judicial demuestra lo importante de realizar un EIA antes de tomar una
decisión que afecte a la biodiversidad. Es tarea de la Justicia controlar las
disposiciones que sobre el tema se dicten y fiscalizar que los programas de
política ambiental no perjudiquen lo que pretenden proteger.
Art. 41: Todos los
habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el
desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las
necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen
el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la
obligación de recomponer, según lo establezca la ley.
Las autoridades proveerán a
la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos
naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la
diversidad biológica, y a la información y educación ambientales.
Corresponde a la Nación
dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las
provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las
jurisdicciones locales.
Cualquier norma que se
dicte en consecuencia de los derechos establecidos en los párrafos anteriores
deberá contar con un estudio de impacto ambiental realizado previamente en
cabeza del Poder del Estado del que emane y deberá tener en miras los efectos
que producirá en la diversidad biológica a fin de evitar los que sean adversos a
la misma.
Se garantiza la
participación de la población afectada en la confección de dichos estudios.
Se prohíbe el ingreso al
territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de los
radiactivos.
I)
Ley
123. Constitución determina el Procedimiento Técnico - Administrativo de
Evaluación de Impacto Ambiental Sanción: 10/12/1998. Promulgación: Decreto
N° 114/999 del 19/01/1999. Publicación: BOCBA N° 622 del 01/02/1999
II)
"Verzeñassi
Sergio Daniel y otros. c/ Superior Gobierno de la Provincia de Entre Ríos s/
acción de amparo ambiental"
- Ambiente y Recursos
Naturales, Beatriz S. Krom. Editorial Estudio.
http://www.biotech.bioetica.org
http://www.medioambiente.gov.ar
http://www.infoleg.gov.ar
http://www.prodiversitas.bioetica.org
http://www.diariojudicial.com.ar
http://www.ingenieroambiental.com
http://www.gcba.gov.ar
