¿La última oportunidad de
lograr un régimen de acceso abierto?
Seedling, vol.17(2), junio de 2000, Barcelona. Traducido por
Raquel Núñez Mutter del original en inglés. Agosto
de 2000
La renegociación del Compromiso
Internacional sobre Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura está
por llegar a su fin. Algunos creen que el 2000 será el momento de “ahora o nunca”
para este Compromiso, la última oportunidad de establecer un acuerdo con fuerza jurídica
obligatoria sobre las reglas de juego para el acceso y utilización del germoplasma
agrícola. El texto de compromiso hacia el cual parecen encaminarse los negociadores está
bastante lejos de lo que inicialmente habían impulsado las organizaciones no
gubernamentales (ONG) y organizaciones campesinas, y en gran medida reafirma el status
quo. Pero la alternativa –que no exista ningún Compromiso- sería peor, ya que
arrastraría a la biodiversidad agrícola al ámbito de los contratos bilaterales y la
propiedad privada. Este artículo aporta al debate una perspectiva histórica, analiza
algunas de las tendencias más recientes de las negociaciones e interroga sobr een qué se
beneficiarían los agricultores.
Las negociaciones relacionadas con el acceso y la
utilización de los recursos genéticos agrícolas pronto cumplirán los 20 años, un hito
–aunque algunos negociadores lo consideran más bien una aflicción. En noviembre de
1981, los 150 o más estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura (FAO) propusieron realizar un convenio internacional para
la conservación de la biodiversidad agrícola, como forma de asegurar que sea utilizada
en beneficio de todos y evitar cualquier tipo de práctica restrictiva que limite su
disponibilidad. Dos años después, la FAO adoptó el Compromiso Internacional sobre
Recursos Fitogenéticos, a pesar de la fuerte oposición de la mayoría de los países
industrializados que, sin embargo, se las arreglaron para convertir el reclamo de un
Convenio con fuerza jurídica en un Compromiso voluntario.
Una
mirada retrospectiva
Desde un principio la estrategia de los países en
desarrollo y las ONG que los apoyaban era crear un instrumento jurídico multilateral que
pudiera ayudar a poner freno a los avances de la privatización de los recursos genéticos
agrícolas. También aspiraban a crear una plataforma política firme, con base en la ONU,
para que esos recursos quedaran bajo control gubernamental. Era una época en que las
instituciones de investigación agrícola de la Revolución Verde -a instancias de los
donantes- facilitaban el flujo masivo de genes provenientes de los campos de los
agricultores del Sur hacia los bancos de genes controlados por el Norte. Eran también
momentos en que las trasnacionales del sector agroquímico comenzaban a comprar
compañías de semillas en todo el mundo, y cuando los países industrializados comenzaron
a aplicar los derechos monopólicos de los fitomejoradores en las variedades de cultivos.
Los países en desarrollo y las personas interesadas en el desarrollo agrícola
sustentable tenían buenos motivos para estar preocupados.
La propuesta del Sur era tratar a los recursos
genéticos como “patrimonio común de la humanidad” y mantenerlos en el dominio
público. Obviamente, las grandes potencias industrializadas consideraron que era una
propuesta peligrosa y se opusieron radicalmente a ella. La lucha fue particularmente
enérgica con relación a la insistencia del Sur en el acceso libre e irrestricto a las
cepas y variedades terminadas de los mejoradores. Después de varios años de intensas
discusiones, en 1989 se encontró salida a una situación empantanada a través de una
resolución, anexada al Compromiso, que por un lado reconocía que los Derechos de los
Fitomejoradores no entraban en conflicto con el Compromiso y por el otro lado reconocían
“los Derechos de los Agricultores”. Los Derechos de los Agricultores
–entre otras cosas- establecían los derechos que tenían los agricultores y sus
comunidades a participar plenamente de los beneficios derivados de los recursos
genéticos. Como expresión de esos derechos se establecería un fondo internacional para
apoyar la conservación y utilización de los recursos genéticos en el Sur. Los Derechos
de los Agricultores fueron concebidos como una forma de contrarrestar los Derechos de
los Fitomejoradores y equilibrar –y tal vez detener- el creciente control de la
biodiversidad por parte de un reducido número de grandes empresas.
Hasta principios de los 90, los reclamos del Sur con
relación a los recursos genéticos agrícolas fueron en pro del libre acceso y de un
control político a través de un marco y un foro multilateral, y en contra de derechos de
propiedad intelectual en ese sector. Pero los vientos políticos comenzaron a cambiar de
dirección. En los países industrializados, la privatización de la investigación
agrícola continuó a una velocidad rampante, empujada por políticas neoliberales y
cambios tecnológicos (en particular en la biotecnología). El patentamiento de los
recursos genéticos logró cada vez mayor aceptación en el Norte. El Sur presenció,
maniatado, cómo ni uno solo de sus objetivos relacionados con las negociaciones sobre
biodiversidad se acercaron siquiera a su cumplimiento. Así que optó por un cambio
radical de la estrategia: cambiar los conceptos de “patrimonio común” por
“soberanía nacional”, y “libre acceso para todos” por “la
participación justa y equitativa de los beneficios”. La idea era que esto
permitiría a los estados nacionales mejorar el control de sus propios recursos
biológicos (y los beneficios de ellos derivados). Algunos observadores se refirieron a
esto como a la “bilateralización” del debate sobre biodiversidad. Esos
principios se convirtieron en la piedra angular del Convenio sobre la Diversidad
Biológica (CDB), a la luz del cual se renegocia ahora el Compromiso.
El cambio de enfoque de los recursos genéticos a que
dio lugar el CDB no estimuló a los países del Norte -ya de por sí recalcitrantes- a
contribuir con el fondo Internacional que ellos mismos habían acordado crear. Para
propiciar el apoyo al Fondo, la FAO organizó un proceso que culminaba con un Plan de
Acción Mundial, el cual debía establecer prioridades para la conservación y
utilización de recursos fitogenéticos agrícolas. Finalmente, en la Conferencia de
Leipzig de la FAO, en 1996, se acordó un plan de 20 puntos. Si bien incluyó algunas
propuestas interesantes para trabajar más por el manejo “en el terreno” de la
biodiversidad, y medidas constructivas para ampliar la base genética de la agricultura,
igualmente siguió siendo criticado por las ONG por tener demasiado “tufo” a
“plan de banco de germoplasma”.
¿Hacia
un nuevo Compromiso?
Con el Plan Mundial de Acción ya estaba sobre la mesa,
resultaba claro que no se tomarían medidas hasta que se aclararan las reglas del juego.
Era necesario un Compromiso renegociado que complementara el CDB. Por otro lado, el grueso
de los recursos genéticos recolectados antes del CDB –millones de muestras de
semillas- habían quedado fuera de cualquier acuerdo. Durante la mayor parte de la década
del 90, las negociaciones avanzaron penosamente hacia todos lados menos para adelante, en
gran medida debido a la confusión acerca de qué era lo que estaba en juego. Las
negociaciones tampoco lograron atraer el suficiente interés político como para concitar
compromisos serios –sobre acceso, financiación o cualquier otra cosa. El CDB se
cernía como una excusa para no avanzar, más que como una inspiración para culminar un
acuerdo.
Tal vez la diferencia más importante entre los países
haya sido el nivel de necesidad percibida de un sistema multilateral de biodiversidad
agrícola. Algunos países encabezados por Brasil -con los enormes recursos biológicos de
sus bosques húmedos tropicales- se inclinaron por acuerdos bilaterales y argumentaron a
favor de que el Compromiso tuviera un margen de acción muy limitado. Por otro lado,
países como Francia y el Reino Unido, reiteraron incansablemente la importancia de un
régimen de acceso abierto, pero no ofrecieron nada concreto en términos de apoyo
financiero o participación de los beneficios. No obstante, la mayoría de los países
estuvieron de acuerdo en que los enfoques estrictamente bilaterales no eran apropiados
para el caso de la biodiversidad agrícola.
Para 1998, las negociaciones habían llegado
prácticamente a un punto muerto, y habían producido un borrador de negociación muy
largo, ilegible y casi totalmente entre corchetes (manera de recalcar que aún no hay
acuerdo sobre el texto así marcado). Lo que las salvó fue una reunión informal de un
pequeño grupo de negociadores claves que produjeron un texto corto conocido como los
Elementos del Presidente, que contenía proyectos de soluciones para varios de los
principales temas en conflicto y con suficiente apoyo como para realizar una nueva ronda
de negociaciones
Desde entonces los avances han sido considerables,
hablando relativamente, al menos. La reunión de abril de 1999 de la Comisión de la FAO
para los Recursos Fitogenéticos –en la cual los Elementos del Presidente formaron el
texto central de negociación- produjeron un texto con una cantidad moderada de corchetes
para los tres Artículos centrales, incluido un Artículo sobre Derechos de los
Agricultores totalmente libre de corchetes. También se creó un grupo de contacto
(subcomité) para acelerar el ritmo. Este grupo negoció en setiembre de 1999 otro
Artículo clave, el de Participación de los beneficios, y luego se reunió nuevamente
para lo que se convertiría en la dramática reunión de abril de 2000.
En la agenda estaban temas álgidos como Recursos
financieros, Acceso y las partes sin resolver del artículo sobre Participación de los
beneficios. Cuando se estaba a punto de llegar a un acuerdo, la delegación de Brasil
lanzó una bomba cuando presentó una propuesta que contenía una nueva variante del
conocido tema de limitar el ámbito de aplicación del Sistema Multilateral. La propuesta
era simplemente limitar el sistema multilateral sólo al material recolectado antes
de que entrara en vigor el CDB (en lugar de los materiales recolectados tanto previa
como posteriormente al CDB). Esto habría quitado prácticamente todo sentido al
Compromiso.
Sin embargo, paradójicamente, la postura de Brasil no
provocó una ruptura sino un avance de las negociaciones. Brasil había contado con que
tendría el apoyo de otros países en desarrollo. Pero después de un largo y tenso día
de consultas regionales, todos los demás participantes, del Norte y del Sur por igual, se
pusieron en contra de Brasil. Sobre esta base se compiló un nuevo texto para la mayoría
de los Artículos restantes. Si bien los temas políticos claves todavía están sin
resolver, ahora están presentes todos los elementos de un acuerdo.
Los
elementos de un acuerdo
El texto queda llamativamente parecido a los Elementos
del Presidente de principios de 1999. Los componentes claves son
Derechos de los Agricultores. Tal vez el factor más importante para
desbloquear las negociaciones fue la fórmula para desarmar el tema de los derechos de los
Agricultores. El nuevo texto es una verdadera solución de compromiso en el sentido de que
probablemente ninguna de las contrapartes de la negociación están conformes con él,
pero todas pueden vivir con él. En otras palabras, no cambia prácticamente nada aunque
permite a todas las partes retroceder sin quedar mal.
¿Qué queríamos de los derechos de
los agricultores?
Los Derechos de los Agricultores han sido un tema de
lucha central para muchas ONG y organizaciones de agricultores, entre ellas GRAIN, durante
la mayor parte de la última década. Tal vez el punto culminante de la batalla fue la
Conferencia de Lepzig de la FAO sobre Recursos Fitogenéticos, realizada en 1966. En esa
oportunidad, más de 200 grupos de la sociedad civil hicieron de los Derechos de los
Agricultores, el tema más importante de la reunión gubernamental.
El objetivo central de los grupos de la sociedad civil
era asegurar el control de la biodiversidad agrícola y el acceso a la misma por parte de
las comunidades locales, de manera que pudieran continuar desarrollando y mejorando sus
sistemas agrícolas. Más que un simple mecanismo de compensación financiera, las ONG
trataron de que los Derechos de los Agricultores fueran considerados derechos socioeconómicos,
y que incluyeran el derecho a la tierra, a la investigación agrícola apropiada, a
sistemas de vida decentes, y a la protección de sus sistemas de conocimiento. Los
Derechos de los Agricultores se proyectaron también como una lucha contra la
privatización y los derechos de propiedad intelectual sobre la biodiversidad y el
conocimiento asociado a la misma
¿Qué
obtuvimos?
Cuando comenzó la renegociación del Compromiso, había
grandes expectativas de que se obtendría un compromiso más claro y sustancial hacia los
Derechos de los Agricultores. Pero el nuevo texto no hace nada por el estilo. El nuevo
artículo sobre Derechos de los Agricultores evita cuidadosamente nuevos compromisos,
mientras evita retractarse de los anteriores. Cómo se aplicarán los Derechos de los
Agricultores es algo que se deja a la discreción de los gobiernos nacionales –y no
se prescriben compromisos mínimos. Incluso el derecho ancestral de los agricultores a
guardar e intercambiar semillas no está claramente garantizado sino que es sometido a
“las leyes nacionales cuando corresponda”. Los dos párrafos del artículo sobre
Derechos de los Agricultores están redactados ahora de la siguiente forma:
15.2 Las Partes acuerdan que la responsabilidad de la
observancia de los Derechos de los Agricultores, en la medida que se refieren a los
Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura, residen en los gobiernos
nacionales. De acuerdo con sus necesidades y prioridades, cada Parte deberá, según
resulte apropiado y sujeto a su legislación nacional, adoptar medidas para proteger y
promover los Derechos de los Agricultores, incluso
(a) la protección del conocimiento tradicional
relativo a los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura;
(b) el derecho a participar equitativamente de los
beneficios derivados de la utilización de los recursos fitogenéticos para la
alimentación y la agricultura;
c) el derecho a participar en la adopción de
decisiones, a nivel nacional, en asuntos relacionados con la conservación y la
utilización sustentable de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la
agricultura.
15.3 Ningún elemento de este Artículo será
interpretado como una limitación a cualquier derecho que los agricultores tengan a
guardar, utilizar, intercambiar y vender material de propagación o de semillas guardadas
en el predio, sujeto a la legislación nacional y toda vez que resulte apropiado.
Muy poco, si acaso, se ha incluido de todo lo impulsado
por la sociedad civil. ¿Una batalla perdida? En el contexto del Compromiso Internacional,
probablemente sí (si bien algunos de los temas planteados por las ONG en los Derechos de
los Agricultores han pasado a los Artículos sobre participación de los beneficios y
derechos de propiedad intelectual). Es difícil no llegar a la conclusión de que los
gobiernos en realidad no están interesados en dar poder a los agricultores. Tal vez la
lección más importante de la batalla por los Derechos de los Agricultores en la FAO es
que el verdadero campo de batalla es en primer lugar en los niveles nacional y local, más
que en Roma.
Alcance/ámbito de aplicación. El alcance del
Compromiso está definido actualmente para todos los Recursos Fitogenéticos para la
Alimentación y la Agricultura. No obstante, el ámbito de aplicación del Sistema
Multilateral creado por el nuevo Compromiso será mucho más restringido en la medida en
que se basa en los criterios de seguridad alimentaria e interdependencia. En la práctica,
probablemente abarque la mayoría de los principales cultivos alimenticios, pero todavía
falta negociar la lista exacta.
Participación de los beneficios. Las amplias
perspectivas que originalmente habían creado los Derechos de los Agricultores, han sido
suplantadas ahora por el concepto más restringido de participación de los beneficios. En
el nuevo Compromiso Internacional se concibe que la participación de los beneficios
consiste en parte en el valor inherente a tener un Sistema Multilateral de acceso, y en
parte en beneficios financieros directos. No hay acuerdo sobre la fuerza formal del
compromiso financiero, ni sobre el modelo de distribución del costo, ni sobre las cifras
reales. El texto a negociar incluye una propuesta para canalizar parte de las regalías
derivadas de las patentes de fitomejoramiento en el mismo mecanismo de financiación.
Derechos de propiedad intelectual. Si bien en general no se cuestionan
los derechos de propiedad intelectual, también hay texto –entre corchetes pero en su
mayor parte aceptable- que prohibe cualquier tipo de derecho de propiedad intelectual
sobre materiales recibidos a través del sistema multilateral. Todavía se sigue
debatiendo el tema de hasta qué grado se permitirían derechos de propiedad intelectual
en modificaciones de los materiales originales (nuevas variedades de cultivos, genes
aislados, etc.).
¿Qué
les espera a los agricultores?
El nuevo Compromiso tendrá escaso impacto directo en
los Derechos de los Agricultores a los recursos genéticos. La única referencia directa a
los agricultores como fitomejoradores es que ahora les concederán formalmente los mismos
derechos sobre sus materiales mejorados, durante el periodo de desarrollo, como a los
mejoradores del sector formal. Esta no es una nueva disposición, pero podría llegar a
convertirse en una norma con fuerza jurídica obligatoria útil como cierta forma de
protección contra la biopiratería. Pero, en esencia, el Compromiso Internacional se
refiere al sector formal de investigación y mejoramiento, y sus efectos directos se
harán sentir casi exclusivamente allí.
Puede argumentarse que indirectamente hay beneficios
claros para los agricultores en cuanto a que el Compromiso por lo menos promete cierta
protección de los sistemas puramente bilaterales y comerciales de manejo de recursos
fitogenéticos. Este acuerdo en modo alguno es revolucionario, pero no hay dudas de que
para los agricultores es mejor un mundo con el Compromiso que sin él.
A continuación se enumeran los principales efectos
positivos potenciales del acuerdo. Cuánto de esto realmente terminará por
materializarse, dependerá de cómo finalicen las negociaciones:
* Acceso facilitado a la biodiversidad agrícola.
El Compromiso Internacional restablece, entre partes y dentro de los límites de los
cultivos abarcados, el libre intercambio de materiales genéticos, que fue la norma hasta
el advenimiento de los derechos de propiedad intelectual. En un mundo de creciente
interdependencia, esto establece una diferencia muy considerable para los fitomejoradores
pues aumenta las opciones y recompensa la cooperación, a la vez que reduce el costo y el
papeleo administrativo. Y lo que es muy importante, a diferencia del CDB, el sistema
cubrirá tanto los materiales previos como posteriores al CDB.
* Fortalecimiento del mejoramiento y conservación
del sector público en la parte más pobre del mundo, gracias a compromisos de
financiación más estables de la parte más rica del mundo. Si es bien manejado, esto
también podría apoyar y promover el manejo predial de la biodiversidad. Si bien las
instituciones de investigación pública no son sistemas perfectos para la investigación
agrícola, casi siempre son una alternativa mejor que las empresas trasnacionales, que
dominan cada vez más el ámbito de la investigación.
* Se mantendrá un sólido foro mundial dedicado
específicamente a la biodiversidad agrícola. La Comisión de la FAO sobre Recursos
Fitogenéticos, creada por el Compromiso original, ha contribuido mucho para avanzar en la
discusión política sobre recursos genéticos entre gobiernos, y con otros actores,
incluidas ONGs y organizaciones de agricultores. Hay una clara y continuada necesidad de
ese tipo de foro político de alto nivel. En caso de que fracase la renegociación del
Compromiso, no queda claro cuál sería el ámbito internacional idóneo de discusión del
tema de los recursos genéticos agrícolas.
* Un modelo para el acceso multilateral y la
participación de los beneficios. El nuevo Compromiso podría servir también como
modelo de acuerdos en otros sectores vinculados a los recursos genéticos. La tendencia
presente hacia la privatización y la comercialización actúa esencialmente en detrimento
de los sistemas de vida locales, basados en los recursos naturales (pesca, explotación
del bosque, etc.). Los casos en que las comunidades locales pueden beneficiarse de la
comercialización a partir de contratos bilaterales son muy poco frecuentes.
¿Ser
o no ser?
Para que el Compromiso tenga fuerza jurídica
obligatoria y -sea operacional, todavía falta que ocurran varias cosas. Los temas
cruciales (y conflictivos) están claramente sobre la mesa. Es hora de hablar en serio.
Según palabras de Jan Borring, el experimentado jefe de la delegación noruega: “Los
países desarrollados deberían darse cuenta de que sin algún mecanismo creíble para la
participación de beneficios no habrá acuerdo sobre un sistema multilateral con acceso
abierto a los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura. Por otro
lado, los países en desarrollo deben darse cuenta de que ningún país [rico] aceptará
nuevas obligaciones (para financiación u otro propósito) con un sistema en el que el
acceso abierto y sencillo se aplica sólo a un número muy limitado de cultivos.”
Hasta ahora no se han visto compromisos en serio. Esta situación debe cambiar. Para que
el Compromiso valga la pena, necesitamos, por lo menos:
1. ¡Compromisos ya!
Los países industrializados deben ofrecer compromisos
concretos. Para aplicar el Plan Mundial de Acción, ya acordado por la comunidad
internacional en Lepzig, se sugirió un presupuesto anual de unos 450 millones de
dólares. Esto no es demasiado dinero para el círculo de donantes. Y, por cierto, no es
mucho dinero si el mundo industrializado obtiene a cambio un régimen de acceso
relativamente abierto y multilateral. Europa debe dejar de remolonear y pasar al frente.
Estados Unidos y otros países debe decidir si quieren ser parte del sistema (y
obedecerlo) o quedar afuera (y dejar de entorpecer las negociaciones).
2. No a los derechos de propiedad
intelectual
Los países industrializados deben darse cuenta de que
no pueden tenerlo todo: libre acceso por un lado, y privatización por el otro. Para que
el sistema multilateral cumpla sus objetivos, el material del sistema y los derivados de
ese material deben seguir siendo bienes públicos, libres de derechos de propiedad
intelectual. Sólo entonces podrá el sistema multilateral contribuir al fortalecimiento
de una investigación agrícola independiente y pertinente, y construir puentes hacia
sistemas de manejo de la biodiversidad a partir de los agricultor.
3. Aplicación de los derechos de los
agricultores
La nueva formulación de los Derechos de los
Agricultores está muy lejos de lo que fuera la idea original. Pero aún en su forma
menguada, es necesario un claro mecanismo de monitoreo y evaluación a nivel de la
Comisión, para asegurar que los gobiernos cumplan con sus compromisos y que se respeten
los derechos de los agricultores
4. Representación mejorada y
ampliada
La Comisión Intergubernamental con base en la FAO, que
actualmente rige y renegocia el Compromiso, debe ser mejorada políticamente. Es necesario
que los países envíen representación de alto nivel que pueda adoptar decisiones y
realizar compromisos. Los gobiernos deben darse cuenta de que se trata de asuntos
políticos y del futuro de la agricultura -y no simplemente de la administración de
bancos de germoplasma- y, por consiguiente, deben garantizar el nivel de sus delegaciones.
Además, debe permitirse a las ONG y las organizaciones de agricultores que desempeñen un
papel mucho más activo. Si hay alguna lección para aprender de los anteriores acuerdos
internacionales, es que a menos que las organizaciones de la sociedad civil participen y
se comprometan activamente para ayudar a ejecutarlos y aplicarlos, en gran medida
quedarán como letra muerta.
Campaña de presión por parte de las
ONG
Las ONG están organizando una campaña para presionar a los
gobiernos a que lleguen a un acuerdo sobre el Compromiso Internacional. Se piensa ejercer presión directa sobre los departamentos
gubernamentales responsables sobre la temática, para
reclamar la culminación rápida de las negociaciones de un Compromiso Internacional. Se
pretende un Compromiso en armonía con el CDB, que garantice que los recursos genéticos
agrícolas queden en el dominio público, una promesa firme de aportar recursos
sustanciales para hacer funcionar el sistema -que incluya beneficios relacionados con la
utilización comercial de los recursos para el fitomejoramiento y producción de
alimentos, y el fortalecimiento de los elementos del Compromiso Internacional relacionados
con los agricultores. La campaña fue iniciada por organizaciones asitentes al Foro
Mundial sobre Investigación Agrícola, realizado en Dresden (Alemania) en mayo, y la reunión del Convenio sobre Diversidad
Biológica (COP-5)celebrada en el mismo mes en Nairobi (Kenia).
Para obtener información sobre los temas y acciones
propuestas, favor visitar el sitio: http:// www.ukabc.org/iu2.htm
y www.evb.ch/bd/food.htm .
En caso de querer recibirlo por correo electrónico o en
papel, o para obtener más información, comunicarse con: Patrick Mulvany, de Intermediate
Technology Development Group en el Reino Unido: Patrick_Mulvany@compuserve.com
Publicado como ”Last chance for an open access
regime” en Seedling, vol.17(2), junio de 2000, Barcelona (disponible en: http://www.grain.org/publications/seedling.htm/
). Traducido por Raquel Núñez Mutter del original en inglés.
